【专家观点】黄季焜：中国粮食安全与农业发展：过去和未来
摘要
农村改革40年有力推动了我国农业发展，保障了粮食安全。然而，过去的成就虽然举世瞩目，但是食物/粮食安全、农业永续发展仍面临诸多挑战。总结40年来在制度创新、技术进步、市场化改革、农业投入等方面所取得成功经验的同时，更好发挥“两个市场”的统筹作用，对于未来农业发展与粮食安全至关重要。
关键词
农业发展；粮食安全；改革经验；问题挑战
一、引言
新中国成立70多年来，我国农业走过了曲折发展的历程。20世纪50—70年代，农业国内生产总值年均增长率只有2%；1957年农村居民人均纯收入仅73元，20年后的1977年才达到117元，扣除同期消费品物价增长因素，人均纯收入年均实际增长率只有1.75%。贫困的农村呼唤改革，1978年安徽凤阳小岗村18位农民冒险开展土地家庭联产承包责任制，成为穷则思变的必然。由此，中国农村开始了长达40年的改革历程。
40年的改革与发展，深刻改变着中国农业农村的面貌。过去40年，农业国内生产总值年均增长4.6%，远高于同期人口年均0.93%的增长水平，中国只用占世界5%的淡水资源和8%的可耕地，却为占世界18.5%的人口提供了高达95%的食物。农业生产结构也随着食物需求结构的变化而不断优化，在粮食增产的同时，经济作物和养殖业同样得到快速发展。与此同时，农村劳动力非农就业率不断增长，农村贫困人口显著下降，中国成为首个提前实现联合国千年发展减贫目标的国家。
虽然过去的成就举世瞩目，但农业农村发展也面临诸多挑战。进入21世纪以来，农业资源环境压迫、国家粮食安全及城乡发展不平衡等问题，已成为我国农业农村发展面临的主要挑战。同时，近年来农业供给侧结构性矛盾也日益突出。机遇与挑战总是相伴而行。每当农业农村发展遇到困难的时候，“三农”问题也总会引起政府和社会更多的关注和得到更大的支持。党的“十九大”明确提出，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先展，同时首次提出了实施乡村振兴战略。
今天，当我们在向着实现“十九大”提出的2035年和2050年两个阶段奋斗目标迈进之时，回顾总结农村改革40年取得的成就、经验与教训，展望未来发展趋势，对落实乡村振兴战略，加速实现农业农村现代化，无疑具有重要理论和现实意义。文章拟通过对40年农村改革发展在制度创新、技术进步、市场化改革、农业投入等方面的经验总结，对新时期农业发展面临挑战的分析，提出未来粮食安全与农业发展的相关政策建议。
二、农业发展40年简要回顾
改革开放以来，我国农业发展取得举世瞩目的成就。过去40年，我国农林牧渔总产值保持着年均5.4%的实际增速。虽然我国淡水资源、耕地资源仅占全球的5%和8%，但是我国仍以高达95%的自给率养活了全球近20%的人口。
（一）土地密集型的粮棉油糖作物生产增长迅速。1978—2016年，粮食、棉花、油料作物、糖料作物产量的年均增速分别达到2.1%、3.8%、6.4%、5.3%。由于同期人口年均增速仅为1%，因此，长期以来的“吃不饱饭”的问题得以彻底解决。
（二）劳动力密集型的高值农业产量增长更快。伴随着收入的提高，为了顺应城乡居民对饮食多样性（特别是高价值农产品）的需求，水果产量的年均增速高达11.5%，其次是奶产品、水产品及肉类食品，年均增速分别达到了9%、7.3%及6%。
三、农业发展的重要驱动力
（一）制度创新。我国的农村改革始于家庭联产承包责任制。许多研究表明，在改革开放初期这一制度的建立和推广，通过赋予农民对生产的决策权和收益权，充分调动了农民的生产积极性，进而显著提高了农业生产率（McMillanetal.，1989；Lin，1992；HuangandRozelle，1996）。20世纪90年代末以来，国家在稳定土地承包权基础上，进一步推动农地流转（冀县卿和钱忠好，2009；Gaoetal.，2012）。2016年，中央正式提出农地的“三权分置”，旨在通过经营权的流转进一步提高农地生产效率（HuangandYang，2017）。此外，国家还出台了农民专业合作社法（Dengetal.，2010），推动农机社会化服务的发展（HuangandDing，2016）等。
（二）技术进步。过去40年，我国农业科研和技术推广体系分别经过4个发展阶段和5个不同建设期,尽管发展与改革的进程相当艰辛，但取得的成效十分显著。尤其在育种技术、生物技术、栽培/灌溉技术、化肥技术、植保技术、机械技术等领域取得的成就，对农业生产力的提高发挥了重要作用。40年来,我国建立了学科齐全的公共农业科研体系，还建立了覆盖全国所有乡镇的国家农业技术推广体系，农业科技运行机制得到改善，政府不断增加的投入为农业科技进步提供了资金保障。研究表明，即使在改革初期的1978—1984年，技术进步对水稻单产增长的贡献也接近40%，而在1985—1990年，水稻单产的增长几乎都来自技术进步，对于其他粮食作物和农产品同样如此。技术进步始终是我国农业综合生产力增长的主要驱动力。
（三）市场改革。农产品市场改革对农业发展和农民增收的重要作用主要体现在3个方面（黄季焜,2018）：首先，市场化改革优化了农业资源配置，改善了农业生产结构；其次，市场化改革使得农业生产资料价格明显降低，促进了农民对农业生产的投入；再次，市场化改革降低了市场的交易成本，提高了农民销售农产品的价格，激发了农民扩大生产的积极性。
（四）农业投入。农业投入不断增加是我国农业保持较快增长的重要驱动力之一。长期以来，农业基础设施（特别是农田水利）建设一直是国家财政支农的最大支出项目，耕地灌溉面积从1978年的4496.5万公顷增加到2016年的6714.1万公顷（国家统计局,2017)，这对土地生产力的提高起到了重要作用。不仅如此，农民对农业生产的投入也显著增长，例如，化肥使用量从1978年的884万吨提高到2016年的5984万吨，这也对粮食等主要农产品的增产起到极其重要的作用。
四、新时期农业发展的主要挑战
21世纪以来，我国农业发展进入了新的阶段，长期积累下来的问题和矛盾相继凸显。其中，食物/粮食安全、农业永续发展是我国农业发展面临的最重要挑战。就食物/粮食安全而言，我国从2004年开始，由食物净出口国变成了净进口国，到2015年食物自给率下降到了94.5%（HuangandYang,2017），这也引起了国家高层的高度关注（韩俊,2015）。就农业可持续发展而言，我国农业的快速增长是以牺牲资源环境为代价的，许多地区出现了地下水下降、耕地质量退化、农业面源污染等新问题（Luetal.,2015）。
五、新时期食物/粮食安全与“两个市场”
（一）需要对“国际市场”的农业资源禀赋和生产能力有所了解。从分地区看，东亚地区的耕地面积仅占全球耕地面积的9%，而人口占比却高达22%；北美地区的耕地面积占比达到14%，但是人口占比仅为5%。不同国家的粮食单产也有显著差异。虽然全球谷物单产的平均水平不足5吨/公顷，但是美国和中国的单产分别达到了8吨/公顷、6吨/公顷，而单产低于3吨/公顷的国家合计生产全球30%的谷物。主要粮食进出口国都有促进贸易诉求，粮食等大宗农产品的贸易增长趋势难以逆转。正是由于耕地资源和人口分布、生产能力、市场需求在地区/国家间的差异，因此，贸易是解决全球和我国粮食及食物安全的重要途径，更是充分利用“两种资源”“两个市场”的现实基础。
（二）有必要辨析一下表述上接近但内涵上不同的几个“概念”。所谓“口粮”，其实是指稻谷和小麦；谷物一般是指稻谷、小麦和玉米等；饲料粮主要包括玉米和大豆。食物的范围更为广泛，包括口粮、副食品和其他食物。中国目前的粮食安全目标是“谷物基本自给、口粮绝对安全”。事实上，2019年全国粮食产量达到6.64亿吨，2020年夏粮产量更是在2019年的基础上增长0.9%，秋粮面积也稳中有增。另有数据指出，我国目前的稻谷、小麦库存相当于城乡居民一年的消费量；虽然2020年进口玉米约700万吨，主要是为了满足国内畜牧产品发展的需要。对于近年来的大豆进口，常年维持在9000万吨上下（占国内消费量的近90%），其中80%用于蛋白饲料，20%用于生产食用油，勿要将大豆安全等同于粮食安全。
（三）近期的国内外粮食市场现状。虽然最近几年经济全球化受到挑战，加之今年新冠肺炎疫情加剧了短期内的不确定性，但是总的影响应该不大。如，越南在2020年3月底出台大米出口管制，4月初便取消管制政策；哈萨克斯坦只是在今年3—4月份出台过短期限制面粉出口的政策。此外，全球谷物产量将达到27.9亿吨，较2019年基础上还增长3%（FAO,2020）。在国内，近期国家小麦收购量同比下降引发媒体热议，这里有必要对我国“粮食最低收购价格政策”机制作出必要解释。该政策适用的前提是当市场价格低于最低收购价时，国家按最低收购价格收购农民出售的粮食，进而让农民从国家政策中受益；否则，国家粮食最低收购价政策就无需启动，即农户从市场机制中受益。
六、未来农业发展与食物/粮食安全展望
（一）未来15年是我国农业发展和转型的关键期。首先，农业劳动力的数量将持续减少，但是农民素质将不断提高；其次，食物消费总量预计在2035年前后达到高峰，但是食物需求结构向多样化、高价值及安全方向转变；再次，养殖业向规模化、专业化方向转型，同时种植业的生产社会化服务水平不断提高。
（二）国民食物消费更加向园艺作物（主要是蔬菜、水果）、畜产品、水产品等倾斜。根据2025、2035和2050年模拟预测的结果，稻谷和小麦的需求将有所下降；与此同时，蔬菜和水果、肉类、牛奶、水产品的需求将大幅增加。虽然主要食物的自给率仍然为接近90%，但是玉米、牛羊肉和牛奶的自给率会明显下降。此外，2050年净进口虚拟作物种植面积约占我国耕地的47%，其中南美和北美是我国进口农作物的主要来源地。
（三）未来政策建议。近期，应当进一步夯实“藏粮于地、藏粮于技”战略。对于口粮，应当推进供给侧结构性改革，建议实施水稻小麦“价补分离”政策，加大补偿政策力度；建立高效的粮食库存保障体系。中长期，口粮绝对安全与谷物基本自给是底线，坚持“藏粮于地、藏粮于技”战略，增加饲料粮或畜产品供给，发展草牧业，坚持绿色高效高值和永续农业的转型发展战略。
【注：参考文献略】
（来源：《中国农业综合开发》 2020年11期）
专家介绍
黄季焜
北京大学新农村发展研究院院长
发展中国家科学院院士
清华大学中国农村研究院学术委员会委员
清华大学中国农村研究院
微信号：tsinghuacirs